Konturerne af den endelige Paris-aftale

14. oktober 2015

5. oktober forelå en ny udgave af forhandlingsteksten, som er kogt ned fra 83 sider til blot 20 sider. Som man kan få en fornemmelse af i dette lille udsnit, er der stadig mange ord og passager, som står i kantede parenteser, som indikerer stadig uafklarede steder i teksten. Den fulde udgave kan downloades her (pdf).

Ahmed Djoghlaf og Daniel Reifsnyder, de to formænd for det ADP-forhandlingssporet ved UNFCCCs klimaforhandlinger, som forestår forberedelsen og udarbejdelsen af den klimaafale, som skal vedtages i Paris om nu mindre end to måneder, fik ved sidste forhandlingsrunde i Bonn pålagt at koge en stadig mere end 80 sider tekst ned efter at uge efter uge af forhandingsrunder måske nok havde givet et klarere billede af, hvilken tekst man var på vej mod, mens teksten stadig forblev uklar i sin stuktur og mastodontisk lang (se blog-indlægget: Klimamøde i Bonn, fem minutter i Paris). Og de har nu barslet med en udgave, som med blot 20 sider er radikalt kortere.

Teksten har stadig en lang række ting stående i kantede parenteser, hvor først de endelige politiske forhandlinger i Paris vil have det politiske mandat til at kunne vælge den endelige ordlyd. Men den nu foreliggende tekst har præciseret de enkelte landes hjemmearbejde forud for Paris, og den giver gradvist et klarere billede af, hvad vi kan forvente af den aftale, som ender med at blive vedtaget.

Samtidig var der pr. 1. oktober i år, ved fristen for indlevering af INDC, hvis de skal kunne nå at indgå i den UNFCCCs forudgående analyse, kommet nationale klimaplaner fra 146 ud af verdens 195 lande, som i alt dækker omkring 90% af verdens udledninger, samtidig med, at der blandt mange af de resterende lande stadig arbejdes på højtryk for at nå det. Så det står klart, at aftalen vil få en endog meget bred opbakning. Det står til gengæld også klart, at summen af disse nationale klimaindsatser langt fra vil være i stand til at overholde den målsætning om at holde den gennemsnitlige globale opvarmning på under 2°C, som siden København i 2009 har været det centrale pejlemærke for den globale klimaindsats – en række vurderinger synes lige nu at pege på, at verden ved udgangen af det 21. århundrede vil være blevet et sted mellem 2,7°C og 3°C varmere end før industrialiseringen. Så målt på den skala, er Paris ikke nogen fest. Men i forhold til at vi, hvis vi blot havde fortsat som hidtil, nærmere havde set 4-5°C global temperaturstigning ved århundredets slutning, kan man nu endelig sige, at det gør en forskel. Og det er første gang at Climate Action Trackers analyse af de samlede klimaplaners indflydelse på den gennemsnitlige globale opvarmning er kommet under 3°C, så det går den rigtige vej.

Grundlæggende er der al mulig grund til at glæde sig over, at der endelig tegner sig en enighed om at lave en sådan global indsats. Som det så fint er udtrykt – nu er alle kommet på dansegulvet, så må vi finde ud af at skrue op for tempoet. Noget af det vigtigste ved aftalen er således nok også, at Paris-aftalen er en begyndelse – at der er lagt op til ikke bare 5-årige revisioner, men 5-årige stramninger, så verdens lande år for år må blive bedre til at udfase og omstille.

Dette kan lyde naivt, men for rigtig mange af de indleverede klimaplaner ville man meget vel kunne gøre det meget bedre. Blandt de industrialiserede lande ville for eksempel Australiens, New Zealands, Canadas og Japans klimaplaner meget let kunne forbedres – og vil sandsynligvis blive det ved et politisk skifte til regeringer, hvis holdninger og handlinger er mindre købt af den fossile industri. Selv EUs bebudede klimaindsats er forsigtig og defensiv frem for fuldt ud at at favne det mulighedsfelt, som den grønne omstilling rummer. Men udviklingen går lige nu i retningen af, at sol og vind – og i en række situationer også andre vedvarende energikilder – er lige så billige som og billigere end de fossile brændsler, så der også ligger en kortsigtet økonomisk tilskyndelse til at lægge de fossile brændstoffer bagude. Så det virker som andet og mere end ønsketænkning, at verdens lande ikke bare kan stramme sine klimamålsætninger og styrke sin klimaindsats, men rent faktisk vil gøre det. For eksempel Kina har netop annonceret, at man vil stramme sin solcellemålsætning med 30% for 2015 og firedoble sin installerede solcellekapacitet inden 2020.

Her ses fra venstre mod højre ADP Co-Chair Ahmed Djoghlaf, UNFCCC Executive Secretary Christiana Figueres og ADP Co-Chair Daniel Reifsnyder ved en forhandlingsrunde i Geneve i februar, hvor det oprindelige oplæg til klimaaftalen svulmede fra 38 sider til omkring 90 sider i takt med at de enkelte lande bød ind med deres forslag til forbedringer.

Tilbage til den forkortede forhandlingstekst, så tegner det lige nu til, at 2°C-målsætningen fastholdes – der har været tale om at opgive den fordi den var ‘urealistisk’ og svær at nå. Men omvendt vil derfra en meget stor gruppe af særligt sårbare, fattige lande være et massivt pres på at skærpe målsætningen til 1½°C [og begge står stadig ]. Allerede i 2009 var mere end halvdelen af verdens lande for en 1½°C målsætning og fik indbygget en passus, at hvis nye viden viser, at 2°C-målsætningen er utilstrækkelig, så måtte den revideres. I de mellemliggende år har vi rent faktisk set klimaforskningen udfolde stadig voldsommere scenarier selv for en 2°C-målsætning, med større afsmeltninger, større havstigninger og en bred vifte af voldsommere vejr-ekstrema, orkaner, tørker, oversvømmelser, hedebølger osv., så efter al sandsynlighed vil vi op til og i Paris se ganske stærke markeringer om det rette i en 1½°C-målsætning, og det er for tidligt at udelukke, at 2°C-målsætningen skærpes 1½°C, selvom summen af de nationale indsatser lige nu peger på 2,7-3°C.

Så der er – for at blive i dansemetaforen – brug for at få dansebeatet skruet alvorligt op. Hvis vi skal nå 2°C eller 1½°C, så skal fossile brændsler globalt være mere eller mindre fuldt udfaset omkring midten af århundredet. Og selvom der principielt kan være enighed om det vigtige i en 1½°C-målsætning eller en 2°C-målsætning, så er det et åbent spørgsmål, om man i Paris er villig til at konkretisere, hvad dette indebærer af de enkelte lande.

Forhandlingsteksten er på dette punkt stadig helt åben:

“Parties aim to reach by [X date] [a peaking of global greenhouse gas emissions][zero net greenhouse gas emissions][a[n] X per cent reduction in global greenhouse gas emissions][global low-carbon transformation][global low-emission transformation][carbon neutrality][climate neutrality].”

De rige lande har (lige nu) svært ved at se omstillingen komme så hurtigt, mens udviklingslandene er utilbøjelige til at afskrive den fossile ‘hjælp’ til deres udviklingsproces, selvom det på alle leder var bedre, hvis de sigtede på en rent postfossil udvikling. Så der bliver virkelig brug for de indbyggede femårige opstramninger.

Noget, som igennem årene har været en stadig kilde til konflikt i klimaforhandlingerne, er fastlæggelsen af de enkelte landes ansvar – her har vendingen common but differentiated responsibilites vundet principstatus – at nok må alle bidrage, men de lande, som har mest rå og som historisk har bidraget mest til klimaforureningen, også må bære det største ansvar. Dette er kun nævnt en enkelt gang og ganske indirekte, så man må formode, at der ved den sidste forberedende samling i Bonn inden COP21 i Paris ikke bare vil være divergerende synspunkter på, hvilke af parentes-teksterne, som skal forblive i den endelige udgave, men også synspunkter om ‘forkerte’ udeladelser. Men umiddelbart synes vurderingerne af Djoghlaf & Reifsnyders oplæg at være positive – at den videre proces frem mod en endelig af tale med det foreliggende er godt hjulpet.

Det nu foreliggende 20-siders udkast lægger op til, at både skibsfarten og luftfarten i det store går fri. De to internationale organisationer, IMO og ICAO, som hver især har skullet forestå udarbejdelsen af en klimaindsats for disse to sektorer, er således på kort sigt lykkedes med deres forhalingsteknik. Men for det gode er der seriøse processer i gang inden for begge områder.

Når det gælder klimafinansieringen, er der omtalt den allerede vedtagne ramme på 100 mia. $ pr. år fra 2020, og der er lagt op til at den derfra skal stige til et højere niveau, men ikke hvor meget eller hvor hurtigt, og ikke noget om, hvordan klimafinasieringen konkret skal håndteres, eller hvoran den skal øges i tiden frem til 2020.

Det er måske denne del af klimaaftalen, som sammen med en inkludering af loss and damage rummer mest politisk sprængstof – og hvis man skal tænke i, hvad der vil kunne stå i vejen for, at der opnås enighed om en klimaaftale i Paris her til december, så er det nok denne finansiering. Hvor de rige lande – herunder ikke mindst USA – sandsynligvis vil søge at holde de konkrete detaljer om denne del uden for aftalen også for at sikre, at klimaaftalen ikke statuerer et egentligt klimaansvar (af de store gamle udlederlande konkret kan stilles til ansvar for klimaforandringernes fremtidige hærgen i fattige sårbare lande), så vil verdens fattige lande klart søge at få denne del så præcist beskrevet i aftalen, som overhovedet muligt.

Teksten her lyder i al sin foreløbighed lige nu:

“The Parties recognize the desirability of a wide variety of sources, public and private, bilateral and multilateral, including alternative sources, noting the need for a diversity of sources and instruments to fit recipients’ changing economic circumstances. The mobilization of climate finance [shall][should][other] be scaled up [from USD 100 billion per year] from 2020.”

Om loss and damage er teksten lige nu tilsvarende løs/åben:

“Parties acknowledge the importance of addressing loss and damage associated with climate change impacts and recognize the need for international cooperation and solidarity [, including through the institutional arrangements as defined in [this Agreement][decision 1/CP.21]].”

Her er Djoghlaf & Reifsnyders oplæg særdeles tyndt. Man kan overhovedet ikke fornemme t de vil noget med deres oplæg – at de har prøvet ud af den store tekst at indkredse det bedst mulige. Tværtimod bør teksten her give anledning til kritik og opstramninger, for det er ikke noget mål i sig selv at lave en aftale. Den skal også løse den klimaudfordring, den er sat til at lede verdens håndtering af.

Mange af de fattigere landes klimamålsætninger rummer to dele, hvad de i sig selv kan klare, og hvad de kan præstere under forudsætning af finansieringshjælp. Det bliver i den forbindelse interessant her inden Paris at se en opgørelse af, i hvor høj grad de i klimaplanerne skitserede finansieringsbehov for at kunne forløse den store projektpakke matcher den tilgængelige klimafinansiering.

Som aftalen er formuleret lige nu, synes der ikke at blive tale om noget globalt klimakvotemarked – hvilket på den ene side er dybt problematisk, fordi en regulær global pris på CO₂-udledninger med et slag ville kunne give de vedvarende energikilder (samt A-kraften) et massivt boost og styrke den nuværende (af de lave kul- og oliepriser fremprovokerede) tilbageholdenhed i forhold til at efterforske ny fossile forekomster, men på den anden side måske endda er rigtigt, fordi kvotemarkederne næsten uundgåeligt fører til spekulation og spekulationsgevinster, hvor der var mere brug for en direkte afgift ikke bare på brugsleddet, men på produktionsleddet, hvis provenu på forskellig måde ville kunne tilbageføres som støtte til omstillingsprocessen – hvad der har været betegnet som cap & dividend frem for den cap & trade, som foreksempel EUs kvotemarked nu gennem adskillige år har demonstreret har meget svært ved i praksis at levere resultater. Men uanset at det ikke kommer med i Parisaftalen i denne omgang, så er stadig større dele af verdens udledninger underlagt enten afgifter eller kvoteordninger eller en kombination deraf.

Djoghlaf & Reifsnyder lægger i et medfølgende notat op til, at de endelige forhandlinger i Paris bliver linje for linje – hvilket særlig de små lande med begrænsede forhandlingsressoucer har lagt op til. Det giver på godt og ondt en meget specifik (og meget tidskrævende) proces, ud over at det med stor sikkerhed eliminerer en helhedsorienteret tilgang. Men samlet set synes klimaaftalen i Paris med det foreliggende dokument at være rykket tættere på at kunne vedtages her om to måneder og bekymringerne fra tidligere på året, hvor to ugers forhandlinger kun førte til meget små reduktioner i tekstvolumenet synes erstattet af et fokus på de reelle problemer, som tilbagestår, og hvordan man bedst håndterer dem. Men forhandlinger blandt 195 lande tager tid, så måske det rigtigste var at indspærre både statsledere og forhandlere og nægte dem udrejse fra Paris før en solid aftale var forhandlet på plads. Stod det til mig ikke bare en hvilken som helst aftale, men en robust 2°C-aftale (med 66% sandsynlighed eller mere), som gav de enkelte lande og sektorer hjemmearbejde til en COP22, hvor de enkelte lande året efter måtte stille med reviderede klimaplaner, som tilsammen ramte sikkert inden for 2°C-rammen, hvor vel at mærke de nu mest nølende lande og sektorer blev tilskrevet de største forbedringsvolumener.

Dette kommer dog næppe til at ske i Paris, så foreløbig må vi glæde os over, at så godt som alle er med. Hvis man afsluttende skal se lidt på bænkevarmerne – de lande som endnu ikke har indleveret INDC – så er der dels en række meget små og meget fattige lande, hvor der ikke har været noget større forventingspres for, at de lavede egentlige klimaplaner (fordi klimabelastningen er forsvindende lille), men hvor det måske kunne være en mulighed for disse lande for at få finansieret en klimasmart udvikling, som på én gang sikrede klimatilpasningen og en postfossil udvikling. Mere problematisk er der en række oliestater, som ikke har indleveret. Flere af dem har bygget hele deres eksistens op om en stadig strøm af olieindtægter, så det at lave en plan for et samfund, hvor denne indkomst ophører inden for de nærmeste få årtier, er ganske krævende – og skræmmende. For hvordan sikres videreførelsen af et moderne samfund med moderne storbyer i en ørkenstat uden olie?

Den forkortede udgave af forhandlingsteksten kan ses her:

Ahmed Djoghlaf & Daniel Reifsnyder: Non-paper, Note by the Co-Chairs, Ad Hoc Working Group On The Durban Platform For Enhanced Action ADP 2015.8 – Informal Note, UNFCCC 05.10.2015 (pdf).

Se tidligere blog-indlæg: Se tidligere blog-indlæg: Klimatopmøde i Bonn 1.-11. juni, Interview med Christiana Figueres og Klimamøde i Bonn, fem minutter i Paris.